浅谈对刑事不起诉的认识
发布时间：2018年1月30日
来源: 佛山专业刑事辩护律师 http://www.fsxslvshi.com/
刑事诉讼中，不起诉，是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件和直接立案侦查终结的案件进行审查后，认为犯罪嫌疑入的行为不符合起诉条件，而依法作出的不将犯罪嫌疑人提交人民法院进行审判，追究刑事责任的一种处理决定。不起诉是在1979年刑事诉讼法免予起诉、不起诉制度的基础上，根据十几年来我国刑事诉讼的理论与实践，修改完善而来的。它是修订后的《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项权力。不起诉制度的建立，有利于更好地保护当事人的合法权益．有利于诉讼经济原则的实现．同时也有利于”非刑事化政策”刑法思想的贯彻。然而，由于对不起诉制度缺乏全面、正确地理解，加之制度本身设置上的一些失误，有些检察机关尚不能正确、有效的适用不起诉制度，使不起诉制度的内在价值不能得到充分体现。但是如果滥用不起诉权力又必将直接影响检察机关的外部形象，对社会的长治久安有不良作用。对此，浅谈以下几点认识。
一、不起诉制度在司法实践中存在的问题
（一）相对不起诉适用率过低
检察机关适用不起诉，不论采取什么政策，最大的顾虑是要考虑社会的反响，如果放宽，可能招致放纵犯罪的指责，若限制使用，起诉案件将增加，宣告无罪的比例可能上升。在免诉制度存在时，检察机关因顾虑社会影响，就不敢大胆使用法律赋予的权力而一再压低免诉率，新的不起诉制度实施到现在压低不诉率的迹象就已显现出来。因此，相对不诉率过低主要有下列原因造成并需改进。
（1）起诉法定主义对相对不起诉的制约。起诉法定主义在我国的先行确定，使我国的公众甚至包括一些司法人员还未能充分认识到起诉便宜主义所具有的提高诉讼效益、有利于犯罪预防等特点，有罪必罚、必诉的观念使许多人将相对不起诉视为对犯罪的放纵。司法实践中，相对不起诉的适用率极低，许多省、市控制在4％左右。人为压低不起诉率的现象也较为普遍。观念的滞后使得相对不起诉所蕴含的价值在我国刑事诉讼实践中没有得到很好的实现。但从总的来看，降低不诉率是个大的趋势。所以检察系统应当转变诉讼观念，鼓励适用相对不起诉。相对不起诉是起诉便宜主义在刑事诉讼中的贯彻和体现，也是我国刑罚思想由特殊预防向一般预防转变的标志之一，体现了党和国家宽大处理的刑事政策。正确适用相对不起诉不仅不会导致放纵罪犯现象的发生，而且还有利于改造罪犯，维护社会的稳定。在具体操作时．要摒弃把不起诉数量的多少和比例的大小作为衡量起诉工作好坏的标准的做法。
（2）适用程序繁琐对相对不起诉的制约。为了消除原免予起诉制度适用过多过滥的影响，人民检察院在总结经验教训的基础上对相对不起诉的适用程序作了严格的规定。在司法实践中，承办案件的检察官经审查案件认为可以作出相对不起诉决定后，要将意见报部门负责人，部门负责人如同意承办检察官的意见，再把自己的意见和承办人的意见一井报主管起诉工作的副检察长，副检察长决定后报检察委员会讨论决定。刑事诉讼法设立相对不起诉制度，在于使不必要进入审判程序的案件适时终止，缩短诉讼周期，提高诉讼效率，节省司法资源，从而达到诉讼经济的目的。上述旨在防止人民检察院滥用相对不起诉权的措施，由于适用程序过于繁锁，违背了刑事诉讼法设立相对不起诉制度的初衷，检察机关只能从严掌握相对不起诉，不起诉的价值体现受到了极大地约束。因此，简化相对不起诉适用程序，下放不起诉的决定权，这样既能保证不起诉案件质量，又能提高不起诉的工作效率，充分发挥不起诉制度的作用。
（3）适用范围狭窄对相对不起诉的制约。刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”从立法意图上看，“犯罪情节轻微”显然是出于限制相对不起诉适用范围的目的而被写入该条款的。将“犯罪情节轻微”作为“不需要判处刑罚”和“免除刑罚”的共同条件，使检察机关在审查起诉中适用相对不起诉的的效能也必将大打折扣。适当放宽相对不起诉的适用条件。适当突破相对不起诉“犯罪情节轻微”的条件限制。对于犯罪情节较轻(可以考虑为“可能判处三年以下有期徒刑的案件”)且犯罪嫌疑人具有可以免除刑罚的情节的案件，应允许检察机关在综合权衡的基础上作出不起诉决定。如犯罪嫌疑人因防卫过当或紧急避险超过必要限度井造成不应有危害而犯罪的；为犯罪准备工具、创造条件的；在犯罪过程中自动终止或自动有效地防止犯罪结果发生的；在共同犯罪中，起次要的或者辅助作用的；被胁迫、诱骗参加犯罪活动的；犯罪赚疑人自首或者在自首后有立功表现的……人民检察院在审查起诉时可以根据案件具体情况决定适用相对不起诉。
（二）、相对不起诉尺度不易把握
相对不起诉，又称轻罪不起诉，是指对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉决定。它是检察机关在拥有诉权的情况下对案件进行权衡后认为舍弃诉权更为适宜时作出的一种不起诉决定。这类案件的特点是犯罪嫌疑人的行为已构成犯罪，但情节轻微，依刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，至于是否起诉，由检察机关依具体案情而定。对于何谓“犯罪情节轻微”的理解，是把握相对不起诉尺度的关键。但是，目前法律就这一问题无统一规定，只能由检察院根据具体情况酌定，是检察机关行使白由裁量权的一种体现。如果处理不准确．公安机关可能要求复议、复核，被害人可能申诉或到人民法院自诉，被不起诉人也可能申诉，这就会导致其他司法程序的启动，增加司法资源被再度利用的可能性，某种程度难以发挥不起诉制度的应有作用。为此，尽管作出不起诉决定，是检察机关的一项自由裁量权，检察机关只要依法行使便无可厚非，但是，从另外角度考虑，适用相对不起诉要十分慎重，既要考虑有利于保障犯罪嫌疑人的人权，又要注意维护被害人的合法权益，全面考虑社会效果和法律效果，防止产生负作用。
（三）、疑罪的认定原则需严格把握
存疑不起诉。它是指检察机关在确认不具备起诉条件没有胜诉可能的情况下作出的一种不起诉决定。在三类不起诉情形中，它是新增的。其适用对象是事实不清，证据不足的件。在这类案件中，嫌疑人是否犯罪处于既不能证实也不能证伪的悬疑状态，若强行起诉，不仅难以达到起诉的目的，还将导致无罪判决率的上升。根据刑诉法第140条，适用存疑不起诉的条件有二：一是证据不足，二是退补或检察机关自行侦查，若退补，根据本条第三款，以最多二次为限。刑诉法第137条将犯罪事实清楚，证据确实充分作为起诉的必备条件，那么，对于事实，证据不足的案件，自然无法起诉。因而，存疑不起诉是检察机关不得已而为之的一种决定。对于证据不足存疑案件的认定应该强调两点；一是某些案件的犯罪事实如果只是暂时未能查清，通过进一步调查或补充侦查后．有可能查清的，就不应该轻率地认定为疑罪，而应努力去查证。二是认定疑罪只能是主要犯罪事实不能查清或无法查清。如果案件的主要犯罪事实已经查清，特别是涉及犯罪构成要件的证据已查证属实，仅是其他与定罪量刑无关紧要的枝节问题没有查清，那么检察机关就不宜认定为疑罪，以免扩大疑罪的范围，放纵犯罪分子。
（四）、不起诉救济程序中存在制约不起诉价值实现的疏漏
不起诉的救济，是指人民检察院作出不起诉的决定后，被不起诉人不服该决定，向作出决定的人民检察院申诉；被害人不服该决定向上一级人民检察院申诉或向人民法院提起自诉；公安机关认为检察机关对其移送审查起诉的案件作出不起诉决定有错误要求复议、提请复核；以及人民法院对被害人不服不起诉决定而提起的自诉案件的审判；检察机关内部制约，纠正错误不起诉决定的活动。这种救济途径，是对检察机关不起诉权的限制，对防止不起诉权的滥用非常必要。但是在程序设置上，不起诉救济程序却存在疏漏，有可能侵害当事人的合法权益，不利于诉讼经济和诉讼效率，对被害人和被不起诉人的保护也存在着不平衡的现象。
(1)被害人救济程序的起诉期限存在疏漏
刑事诉讼法第一百四十五条规定，对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。对被害人不服人民检察院维持不起诉决定而向人民法院起诉的，法律未规定有关期限，这不仅会违反刑法规定的追诉时效制度，也不利于不起诉权的行使。在被害人提起自诉之前这一段时间里，被不起诉人是否要一直在家候审，是否可以离开居住地或出国。如果需要的话，由于时限的不确定，将使被不起诉人不能正常生活、工作，不仅给被不起诉人造成精神压力，经济上也会蒙受损失；如果不需要被不起诉人在家候审，那么被害人一旦起诉，可能造成开庭时被告人缺席，给审判造成困难。换个角度讲，对于检察机关的不起诉决定，公安机关认为有错误的，也只能复议、复核，而被害人则只要不服就可以向人民法院起诉，这对于检察机关不起诉决定的法律严肃性是极大损害。难道；人民检察院不起诉决定正确，其发生法律效力与否也要取决于人民法院的审查?显然，这一程序有违诉讼经济原则以及立法初衷。
因此，法律应规定被害人不服上级人民检察院维持不起诉决定而向法院起诉的期限以及被害人不经申诉直接向法院起诉的期跟，以避免上述弊端。
(2)公安机关复议、复核期限应有明确规定
刑事诉讼法第一百四十四条规定，公安机关认为不起诉的决定有错误，有权提起复议、复核，但未规定复议、复核应当在什么期限提出。从立法本意上看，公安机关应尽快提出要求，但由于没有具体规定，实践中可能出现公安机关在任何时候提出都会是合法的，检察机关必须接受复议、复核的情形，这样会造成办案期限的无限制延长，给办案工作带来许多困难。因此，立法中应增加安机关提请复议、复核的时间限制，可考虑在收到不起诉决定书或复议决定书后七日以内提出要求为宜。
(3)被不起诉人的权利保障问题及其完善
被不起诉人和被害人都是刑事案件的当事人，从法律的公正性出发，在自我救济方面法律应使双方利益趋向平衡。但我国的刑事不起诉当事人救济制度却使被不起诉人处于明显的劣势。对于检察机关的不起诉决定，被害人既可以向上级人民检察院申诉，又可以直接向人民法院起诉，从而使被害人的申诉权得以彻底实现。相反，被不起诉人不服不起诉决定时，只能向作出原决定的机关提出申诉，既无上级检察机关的把关，又无人民法院的制约，其申诉权难以实现。对于被不起诉人的申诉，人民检察院的处理方法是维持不起诉决定，或者撤销不起诉决定由审查起诉部门提起公诉，缺乏根本的纠正错误的方法。在司法实践中，如果发现被不起诉人没有违法犯罪行为，或者犯罪事实并非被不起诉人所为，根据刑事诉讼规则的规定，目前，人民检察院也只能维持不起诉决定。这种处理方式与刑事诉讼保障无罪的人不受刑事追究的基本精神尚有一定距离，无法充分体现不起诉制度设立的初衷。
因此，应强化被不起诉人的自我救济权利，保证被不起诉人与被害人的自我救济权利平衡。对于被不起诉人的申诉，人民检察院经认真审查，如果发现不起诉决定确有错误，有权根据实事求是的原则作出根本纠正，包括作出无罪不起诉的决定。
二、慎用不起诉权，完善制约机制
不起诉制度，虽然充分体现了诉讼的价值取向，提高了诉讼效率，降低了司法成本，适合我国国情，但是，借鉴外国发达国家的司法经验，建立完善的制约机制也十分必要。
（一）听证会制度
为防止不起诉权的滥用，对社会影响叫大群众反映强烈的案件，可以面向社会召集有关人员参与听证、评判，对于涉及国家利益的案件，有政府代表和、专业人士以及社会知名人士出席听证，充分发表意见，征询建议。
(二)人民监督员制度对于部分不起诉案件的制约作用。
对于职务犯罪案件不起诉问题，最高人民梭察院从2003年底开展了人民监督员工作试点，该制度要求，对检察机关查处的职务犯罪案件拟作不起诉(或者不逮捕、檄案)的，必须接受人民监督员的监督。人民监督员制度作为一种社会监督，具有法律依据，在宪法第二十七条、第四十一条和人民检察院组织法第七条都有相关的原则性规定。各试点单位对职务犯罪案件中拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的，均启动了监督程序，由人民临督员独立评议，提出船督意见。通过监督，促进厂办案人员执法观念的转变，提高了办案质量，也减少了办案的阻力和干扰，促进了公正执法。
(三)被害人对不起诉裁量权的制约。
我国刑事诉讼法第一百四十五条规定了被害人不服检察机关不起诉决的救济途径，即向上一级人民检察院申诉和向人民法院起诉。但是，在上述两种途径中，作出不起诉决定的人民检察院都设有提出证据证明自己行为合法性的义务，被害人要依靠自己力量来对抗检察机关的决定，其实际效果不理想也就是情理之中的事。因此，充分体谅被害人的利益，有被害人的一定将不起诉的理由讲清讲透，避免产生抵触心理，失去对法律的信任。
(四)被不起诉人对不起诉裁量权的制约。
依照刑诉法第146条规定，被不起诉人不服酌定不起诉的决定，可以自收到决定书后的7日内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定，通知被不起诉人，同时抄送公安机关。这个复查决定不能敷衍塞责。应认真研究对待。
(五)侦查机关对不起诉裁量权的制约。侦查机关是刑事案件的侦查者，直接接触案件，掌握案件情况，因此应给予侦查机关一定的制约权。尤其是在一些没被害人的案件中，侦查机关的制约就更为重要了。我国刑事诉讼法规定，公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议和提请复核，复议和复核由决定不起诉的检察机关和其上一级检察机关进行，但没有对检察机关职务犯罪侦查部门认为不起诉决定有错误时的救济途径加以规定。因此，可以考虑赋予侦查机关或部门一定的制约权，由侦查机关或部门在一定证据的基础上，提出听证申请，在侦查机关或部门的参与下通过听证程序对不起诉裁量的适当性进行审查。
(六)检察系统内部对不起诉裁量权的监督制约。上、下级检察机关是领导与被领导的关系，因此，由检察系统内部的上级人民检察院以及最高人民检察院对不起诉决定进行监督制约，是非常必要的。最高人民检察院(人民检察院刑事诉讼规则)第三百零六条规定：最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，如果发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正。这是司法解释所明文规定的检察系统内部对不起诉决定的监督制约。检察机关还可以通过总结办案经验，颁布办案规则等方式间接指导不起诉工作，形成一个直接领导与间接指导相结合，合理性监督与合法性监督兼顾的完备的监督制约机制。
[参考文献]
[1]张穹，公诉问题研究：中国人民公安大学出版社，2000版
[2]张穹，人民检察院刑事诉讼理论与实务：法律出版社，1997版
[3]刘生荣，蔺剑，张寒玉.刑事不起诉的理论与司法实务：中国检察出版社，1998版
[4]赵会平.现行刑事不起诉当事人自我救济制度之不足[j].人民检察，2000，第三期
[5]翦改言，人民监督员制度的科学性与合理性检察日报.2004.12.1
